图中灰色部分为农牧交错带

     编者按：日前，农业部发布《关于北方农牧交错带农业结构调整的指导意见》，力争通过5-10年努力，北方农牧交错带农业结构适应性水平、可持续发展水平、质量效益水平明显提升，优势特色产业规模大幅提升。就《意见》出台的背景、意义及落实意见的措施，本期邀请188bet平台app官方 相关专家进行解读。

    农业部发布《关于北方农牧交错带农业结构调整的指导意见》（以下简称《意见》）正当其时，对于构建我国现代产业体系、夯实国家生态安全保障、推动北方半干旱地区社会可持续发展及全面实现小康具有重要的指导意义。

    进一步明确了调整目标、优化了顶层设计、有利于发挥区域优势

   由于北方农牧交错带的生态屏障功能，目前已经开展的京津风沙源治理、退耕还林（草）等工程，都主要定位于解决生态问题。退耕还草只是第一步，更重要的是，还草之后，区域经济如何发展？后续产业如何跟进？《意见》最可贵的一点，是设立了产业体系转型升级、生产方式提档升级、经营方式优化升级、区域生态美化升级等几个“升级”目标，把生产发展、农牧民生活、区域生态放到“产业发展”的共同背景下，符合产业生态化、生态产业化的全球趋势。

    北方农牧交错带面积广阔，自然条件、文化、民族、经济发展水平等诸多方面差异明显，制定相关发展政策要在纵观全局、考虑多因素交叉、抓住重点、区别对待的基础上，优化顶层设计、明确优势布局。《意见》根据地理区位、主要生态问题、农业生产水平和发展趋势等，提出长城沿线沙化退化地区农业结构调整以粮改饲为契机，发展旱作节水农业、开发抗性生物资源、适度扩大草食畜牧业规模；黄土丘陵沟壑水土流失地区农业结构调整以推进保护性耕作、发展优质高效特色产业和特色牛羊产业为主；京津冀水源涵养地区农业结构调整着力于加强水资源管理、推进粮改饲和特色产业绿色化精品化发展，加强天然草原保护、优质饲草料生产和肉牛肉羊舍饲圈养。这种区域差异化的农业结构调整策略，以自然条件为背景进行了功能分区、并明确相应区域的功能定位，有助于有的放矢地配套相应政策，发挥各区域的自然和产业优势，更好地解决农牧交错带的农业持续发展问题。

    优化生产结构，构建农牧产业新体系，是建立现代草食畜牧业的前提和基础

    纵观全球现代畜牧业发达的国家，无一例外是以高产人工饲草基地和发达的农业为基础，辅以先进的现代化畜牧业生产方式。美国在二战后逐步形成的饲料玉米带，建立了基于玉米、辅助性谷物（小麦或燕麦）和草类三年轮作制基础上的混合农业体系，使该地区成为美国最大的肉牛、奶牛、生猪、肉鸡主产区。我国北方农牧交错带具有发展高产人工饲草基地的先天优势，同时也有发达的农业副产品支撑，具备建成我国北方草食畜牧业基地的先决条件，有希望成为我国最大的牛羊肉和乳产品主产区。

    《意见》提出北方农牧交错带要减粮增饲、做大草产业；增牛稳羊、做强草食畜牧业。这种农牧融合、草畜一体、种养结合的生产结构调整，能够凸现农牧交错带的区域优势，促进农业生产资源效益最大化，有助于促进我国畜牧业向高产、高效的先进畜牧业方向发展，推进我国畜牧业现代化进程，也是对我国2015、2016年一号文件的具体化和落实。

    优化资源利用方式，建立生态循环新模式，有利于农牧业可持续发展

    我国北方农牧交错带既是主要的生产资源，也是我国中、东部极其重要的生态屏障、黄河和海河水系的水源涵养地。目前区域生态资源的日益匮乏，生态功能逐渐萎缩。自上个世纪70年代以来，黄土高原区水土流失严重,年输入黄河泥沙达14亿吨,占黄河总沙量的80%；内蒙古地区荒漠化土地面积达32万km2,占全区土地总面积的27%，可利用天然草场退化60.8%,目前仍以每年66.67万hm2的速度退化等。

    各种农业自然资源的有效集成和优化利用是解决农牧交错区农牧业可持续发展的有效途径。《意见》从生态农业角度，发展节能减排、循环利用、因地制宜的可持续农牧业经营模式，一方面增强对农牧交错区水资源的高效利用，实现节水、增产双目标；另一方面，通过推动循环生态农业模式，协调自然、经济、社会层面，对于我国北方农牧交错区农业可持续发展、增强现代农业的科学性和先进性具有重要意义。

    优化农业功能，形成生产生态新景观，有利于农牧业多样化发展

    全面建成小康社会不但需要社会经济和生产水平全面发展，美丽宜居的乡村建设也是重要组成部分。2016年中央一号文件指出，在确保农业基本生产功能稳定快速增长的基础上，大力发展休闲农业和乡村旅游业。农业生态系统生产、生态、文化休闲三项功能平衡发展，是实现农牧业多样化，提高农牧民经济收入的前提和基础。《意见》提出开发休闲功能，建设美丽田园；强化生态功能，建设美丽草原；传承农牧文化，建设美丽乡村。分别从生态功能、休闲功能及文化传承三个方面，对农牧交错区的农牧业功能多样化发展提出科学性、系统性的发展愿景。通过对传统景观的改造，增加农牧林景观的多样性和美观性，开发休闲度假、旅游观光、休闲农业等经营模式；通过加强草原资源调查，严守生态红线，实施生态保护奖补政策等措施，提升草原生态系统稳定性和生态服务功能；结合农牧交错带农耕游牧文化的独特风格，还原具有传统文化特色的民居及建筑，并配合完善的景观旅游配套设施，建设具有地域特点、民族风情的特色文化旅游产业。

    生产、生态、文化休闲的综合发展，使我国北方农牧交错带农牧业集生态、旅游、产业于一体，对于提高农牧交错带的社会效益与经济效益、促进我国农牧业现代化、建设新型小康社会有重要指导意义。


    资源禀赋和环境容量，是调整优化农业结构的首要前提。《意见》，强调立足功能定位，依据区域水资源承载力和环境消纳能力，优化生产力布局，将北方农牧交错带建设成生态农牧区，打造区域发展新优势。《意见》将北方农牧交错带划分为长城沿线沙化退化地区、黄土丘陵沟壑水土流失地区、京津冀水源涵养地区，按照“因地制宜、梯次推进、分类施策”要求，明确了农业结构调整方向和产业发展重点。

    长城沿线沙化退化地区结构调整方向是控制耗水型产业发展，发展旱作节水农业，重点调减籽粒玉米种植面积，推广高效节水、抗逆性强的优良品种，适度发展杂粮杂豆、马铃薯及设施蔬菜等作物，控制露地蔬菜生产面积，积极发展耐盐耐旱的沙生植物；适度发展生猪养殖，适度扩大草食畜牧业规模。

    黄土丘陵沟壑水土流失地区结构调整方向是着力推进保护性耕作，提升旱作节水农业规模，发展优质高效特色产业，重点促进苹果、红枣等特色果业品质升级，做大做强特色杂粮和薯类产业；积极推进退耕还林还草、人工种草，发展特色牛羊产业。

    京津冀水源涵养地区结构调整方向是加强地下水超采区综合治理，发展山坝生态型种养业和节水农业，重点压缩籽粒玉米生产，稳定设施蔬菜和露地蔬菜生产，推动仁用杏、板栗等特色产业绿色化精品化发展，加强天然草原保护和优质饲草料生产，发展优质生鲜乳及制品，推广肉牛、肉羊舍饲圈养。

    着眼统筹调、适度调、融合调，《意见》提出将北方农牧交错带建成草茂林丰、牧业发达、特色高效、资源循环的生态农牧区。所谓草茂林丰，主要考虑北方农牧交错带是继草原牧区后的农区第二道生态屏障，改善区域生态环境，既能服务当地农牧民生产生活，又能更好服务2022年北京冬奥会。所谓牧业发达，主要考虑这个区域一头连着农区、一头连着牧区，地域相连、产业互补，最有条件率先实现区域内外产业一体化发展，变农牧交错为农牧融合。所谓特色高效，主要考虑该区域是高效特色产业发展的适宜区域，关键是做大做强做精区域优势产业、特色产品，实现品质有保障、产品有品牌、产业有效益。所谓资源循环，主要考虑农牧交错带最有条件、最为迫切推进循环发展，比如陕西延安“果沼畜”循环农业发展模式，探索养畜建沼、因果定畜、果畜沼结合；辽宁朝阳高效节水农业推进模式，推广地膜覆盖机械穴播高产栽培等农业节水技术，实现了节水增产一举两得。考虑到建设现代生态农牧区，关键要发挥好政策导向作用，使得功能区的农户和地方政府保护生态有效益、不吃亏，建议进一步从国家层面上统筹设计该区域经济社会发展政策。

    一是优先把草牧业作为生态区的主导产业。北方农牧交错带是我国旱作农业或雨养农业的主要分布区，牧草植被有着广阔的生态适应性，同时在多年生牧草覆盖下土壤不易侵蚀，对季节性干旱也有一定抵抗能力，在一定程度改善了该区域的生态环境条件。因此，北方农牧交错带要以发展高效草产业、高效低耗饲料业和草食畜牧业为核心，恢复和保护受损草地生态系统，达到生态环境保护与农业生产的协调发展，实现改善生态环境和发展经济的双赢局面。

    二是加大对生态农牧区利益补偿。北方农牧交错带经济发展水平低，生态环境保护须从实际出发，加快建立区域重要农业资源台账制度，对耕地、水、生物等重要资源进行调查监测、分析评价。坚持生态效益与经济效益并重的原则，突出农牧交错带生态系统服务价值，建立区域间的生态补偿机制，把生产建设与生态建设相结合，处理好经济发展与生态恢复的关系。

    三是完善绿色生态导向的产业政策。农牧交错带农村经济基础差，社会经济结构不合理，在该区进行生态环境建设不可避免的会与一些村民的经济发展需求相矛盾，退耕还林还草必然使某些村民的耕地减少；封山育林、草场围栏封育也会影响村民的生活和能源问题。要以人为本，把解决好村民的收入问题放在首位，统筹安排好生态环境建设与经济建设，制定鼓励发展二三产业的政策，利用财政、信贷等宏观经济手段积极推进农牧交错带产业结构的战略性调整，走出依赖自然资源发展经济的传统路径。

   做大草产业、做强草食畜牧业，既是北方农牧交错带农业结构调整的主攻领域，也是该区域畜牧业提质增效、转型升级的主攻方向。《意见》对北方农牧交错带农业结构做出了战略调整。在发展方式上，秉承坚持生态优先、适度开发，坚持种养结合、草畜一体等基本原则，发展节水农业、发展循环农业、发展休养生息农业。发展重点明确了减粮、增饲、强牧的推进举措。这一系列发展路径均与牧草产业息息相关。减粮的目的是为牧草种植“腾地”，强牧、种养结合、草畜一体更是需要牧草的强力支撑。事实上，牧草是草食畜禽的“主粮”，是草食畜牧业发展的重要物质基础，也是实现农牧结合发展循环农业的关键环节。

    北方农牧交错带的理想利用模式是：在天然草地上合理放牧，在居民点周边等适宜地带种植多年生牧草或一年生饲草料作物，在河谷等适宜地带开垦建设高标准农田种植粮食作物、蔬菜和特色林果等，形成以草牧业为主，粮食产业为辅，特色产业为补充的产业体系和产品结构。

    通过种植牧草，可以有效增加土壤有机质含量，疏松改良土壤，保护生态环境。全面实施牧草与其他作物的合理轮作或间作，可有效培肥土壤，显著改良土壤生态环境。在此基础上，推动草食畜牧业的发展，可以有效实现农牧结合、草畜一体化，形成生产闭环，构建出更为稳定和良性循环的农田生态系统，持续带来经济效益的同时，极大改善区域生态环境。《意见》提出减粮食、扩饲草，建基地、促研发，加强改良、增牛稳羊等从实际出发、因势利导的发展方略，必将切实推动交错带重现本色，担当起国家第二道生态安全屏障的功能定位与使命。

    为此，《意见》明确鼓励在降水300毫米以下地区种草、300-400毫米之间草灌结合的种植模式，改造景观、开发休闲功能。继续并全面加强草原保护与建设，深入实施新一轮草原生态保护补助奖励政策，全面推行禁牧休牧轮牧和草畜平衡制度，实施草原生态保护重大工程。

    发展草牧业是实现北方农牧交错带农业结构调整目标的重要抓手，也是实现农牧民增收的重要产业。一方面，北方农牧交错带是连接农业种植区和草原生态区的过渡地带，属于半干旱半湿润气候区，土地资源丰富，光热条件好，适宜种植优质牧草和加工干草产品。另一方面，随着我国工业化、城镇化的快速推进，人均收入水平不断提高，居民膳食结构持续优化，对牛羊肉等草食畜禽产品消费持续增强，发展草食畜牧业有着广阔的市场前景和可观的经济效益。因地制宜谋篇布局，充分利用北方农牧交错带农业资源，草牧业完全能撑起大民生。
   
    为此，《意见》提出“立草为业”的安排：一是确立了草产业发展途径。减粮增草，调减籽粒玉米500万亩以上，发展全株青贮玉米。同时强调利用现有耕地，发展人工种草和草田轮作，扩大苜蓿、燕麦草等优质牧草种植面积，建设一批规模化、专业化优质饲草料生产基地。此外，在长城沿线沙化退化地区、黄土丘陵沟壑水土流失地区和京津冀水源涵养地区三大区域的生产力布局上，《意见》也作出了详尽的部署，旨在确立草产业发展途径，抓好落实。通过不断壮大牧草产业，将粮经饲种植面积比例调整到4∶3∶3左右。二是明确了草食畜牧业发展方向。增牛稳羊，突出发展奶牛，稳定发展肉牛肉羊。明确要求以牧草种植基地或人工放牧场为依托，以奶牛养殖、乳品加工为重点做强奶业，推进奶牛养殖小区牧场化改造，建设优质奶源基地；支持发展肉牛肉羊适度规模养殖，建设一批标准化规模养殖场；在有条件的地区建设人工放牧场，扩大基础母牛的养殖；加强绒毛用羊及马、驴等地方优势特色品种开发利用，打造具有独特风味的高端肉制品和乳制品。
   
    总之，解决农牧交错带的发展问题，从当前看，要加快进行农业供给侧结构性改革，去玉米产能和库存，增加饲草料、小杂粮、特色林果供给，提高生产效率，降低生产成本，补齐生态保护建设这一短板；从长远看，要从根本上解决人地矛盾，合理确定人口、产业发展规模，实现农业持续健康发展。


    近些年，随着城乡居民消费结构升级，对特色农产品的需求日益增多。北方农牧交错带普遍远离大城市，外源性污染少，且特色资源丰富；加之交通条件便利，消费市场潜力很大，是高效特色产业发展的适宜区域，通过做大做强做精区域优势产业、特色产品，能够实现品质有保障、产品有品牌、产业有效益。为此，《意见》要求推进特色产品品牌化开发，着力发展无公害、绿色、有机农产品，目的就是为了壮大区域优势特色产业，延伸农业产业链条，大力推进产储销、农企政协同发力，建立大基地、形成大规模、塑造大品牌、做强大产业，加快形成树、草、粮食和蔬菜的生产布局，提升产业质量效益水平。

    《意见》强调，统筹山水林田草各类资源，合理确定各地发展定位，优选比较优势明显、市场前景广、产业覆盖面大、农民增收效果好的优势特色产业，制定差别化政策，促进差异化发展。

    要在“合”上下功夫。一是要农牧结合，这是农牧交错带的本质特征，这一地区在历史上就是随着气候干旱和湿润的交替变化，出现草地畜牧业和种植业的交替发展，但总是有农有牧，因此该区域可持续发展需要农牧结合；二是要种养结合，这是农牧交错带发展的最大优势，既可以放牧，又可以种植饲草料，发展舍饲圈养，因此需要种养结合提高生产效率，获得最大收益；三是要农林复合，这是农牧交错带发展的重要保障，推广该地区对农业生产进行保护性耕作同时，针对生态脆弱，降雨量少，不适合开展大面积人工造林的特点，通过草灌乔结合，建设农田防护网；四是要三产融合，这是农牧交错带发展现代农牧业的客观要求，对于提高农产品附加值，解决农牧民就业，增加农牧民收入具有重要作用。

    要避免“四个倾向”。一是要防止开展大规模农业建设的冲动，在北方农牧交错带水资源日益短缺条件下，发展产业局限性非常大，要避免超出环境承载能力，带来新的污染和生态问题；二是要防止搞行政命令式的推进，要以市场需求为导航灯，避免出现强迫农牧民转让土地、命令农牧民调整种植结构等问题，带来不利的社会影响；三是要防止垒大户式的发展，这在人多地少的农牧交错带，不利于农民增收和农村稳定；四是要防止出现一窝蜂式发展，形成生产过剩的新产业，避免产业同质化、发展一致化现象，造成供大于求、价格下跌。

    要大力发展杂粮产业。主要考虑杂粮普遍具有抗旱、节水性能，根系发达，抗旱能力强，水利用效率高。同时杂粮食品属于低热量、低脂肪、富含维生素的食物。在欧盟与日本等发达国家，杂粮甚至不只是单纯意义上的粮食，而是属于功能性保健品。所以发展杂粮作物不仅是节约资源的需要，而且可以满足国民的日益增长的膳食营养需求。此外，杂粮抗旱耐瘠、省水省肥、病害相对较少因而农药使用较少，投入成本相对较低，投人产出比明显优于大宗作物，经济效益比较高。据有关测算，在土地贫瘠、干旱少雨的条件下，种植同样面积的杂粮比种植小麦、玉米投入少50%，收入高24%。

    要做优优质林果业。以交通沿线“绿色廊道”和城乡结合部“绿核”建设为重点，突出林果产业立体复合发展特色，重点发展以山楂、板栗、苹果、山杏为主要品种的特色林果产业。从世界农业发达国家看，推行草灌乔结合、农牧林复合，因地制宜，宜林则林、宜草则草，是产业发展和生态建设相兼顾的通行做法。北方农牧交错带降水差异大，可探索推行降水300mm以下地区种草、300-400mm之间草灌结合、400mm以上地区种树的种植模式，建设优势特色果品标准化生产基地，提升果品品质。

    要做精特色蔬菜。聚焦菜菌药三大品种，壮大区域特色产业。蔬菜产业重点发展设施菜、稳步发展露地错季菜，改造传统温室、提升棚室档次和水平。食用菌产业以草木腐菌同步推进为重点，稳定发展香菇、滑子菇等传统优势种类，适度发展平菇、双孢菇、杏鲍菇等种类生产，积极扩大灵芝、灰树花等珍稀品种栽培。中药材产业重点加强中药材科技示范园与规范化生产基地建设，加快推进道地大宗药材标准化种植。

    总之，各地要结合当地实际情况，引导加工、流通、储运设施建设向优势产区聚集，真正形成优势突出和特色鲜明的产业带，推进北方农牧交错带健康可持续发展。